Analiza prac nad ustawą dot. Sygnalistów

Od czego się zaczęło?

Ustawa w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii wywodzi się od Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE, która w dniu 23 października 2019 roku wprowadziła wymóg, aby każde z Państw członkowskich uchwaliło ustawę, która będzie chronić sygnalistów. Prace nad ustawą w Polsce trwają już prawie 4 lata, a na horyzoncie nie widać ich zakończenia. Obecnie weszła w życie dziewiąta wersja ustawy – czy ostatnia? O tym przekonamy się w kolejnych etapach prac rządu RP. Przypominamy, że termin wprowadzenia ostatecznej wersji ustawy minął 17 grudnia 2021 roku.

Ponad rok od wejścia w życie dyrektywy, dokładnie 3 grudnia 2020 roku pojawiło się zarządzenie nr 229 Prezesa Rady Ministrów, które wskazuje który minister powinien przeprowadzić ogół czynności, aby przyjąć ustawę. M. Morawiecki w zarządzeniu ustalił także, że Minister Właściwy w szczególności powinien dokonać oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, opracować projekt ustawy, prowadzić proces uzgodnień, konsultacji publicznych lub opinii, a także projekt ustawy wnieść do rozpatrzenia przez komitety właściwe.

O tym skąd się wzięli sygnaliści dowiecie się z naszego wpisu na #KanałZgłoszeniowy: Sygnalista – donosiciel czy bohater?

Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Dyrektywa 2019/1937 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia regulacji zapewniających ochronę sygnalistom, w tym ustanowienia wewnętrznych procedur dokonywania zgłoszeń naruszeń objętych dyrektywą, dotyczący podmiotów z sektora publicznego, jak i podmiotów z sektora prywatnego, oraz procedur dokonywania zgłoszeń do organów publicznych.

Pierwsza wersja ustawy – najważniejsze zagadnienia

Zanim przejdziemy do analizy ostatniej wersji ustawy, cofnijmy się do 18 października 2021 roku, kiedy na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (tzw. sygnalistów). Najważniejsze zagadnienia, które pojawiły się w pierwszej wersji ustawy.

Przede wszystkim Ustawa wyjaśnia kto może być sygnalistą:

1. pracownik (także były pracownik),
2. osoba ubiegająca się o zatrudnienie, która uzyskała informację o naruszeniu prawa w procesie rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy,
3. osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
4. przedsiębiorca,
5. akcjonariusz lub wspólnik,
6. członek organu osoby prawnej,
7. osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
8. stażysta,
9. wolontariusz.

Ustawa także ma zapis obowiązków pracodawcy i ustala regulacje związane z prowadzaniem regulaminu zgłoszeń wewnętrznych w zakładach pracy. Najważniejsze zadania pracodawcy to m.in.: prowadzenie rejestru zgłoszeń, a także wprowadzenie regulaminu – czyli w jaki sposób przekazywać zgłoszenia, w jakim terminie je potwierdzać i jak je opisywać.

W jaki sposób sygnaliści będą chronieni według pierwszej wersji ustawy?

Pierwsza wersja ustala, że sygnaliści będą chronieni przed procesami cywilnymi o zniesławienie, odszkodowanie lub naruszenie dóbr osobistych. Wobec sygnalistów nie będzie można: wypowiedzieć stosunku pracy, obniżyć wynagrodzenia, wstrzymać awans lub pominąć przy awansowaniu, przenieść na niższe stanowisko lub zawiesić w wykonywaniu obowiązków, a także zastosować tzw. “dyscyplinarki”. Pracownik po zgłoszeniu nieprawidłowości otrzymuje status sygnalisty, a w zakładzie pracy jego tożsamość jest poufna. Nieprawidłowości będzie można zgłaszać w sposób wewnętrzny do ustalonej zaufanej osoby, która będzie zobowiązana do zachowania poufności, lub zewnętrznie. Według pierwszej wersji miejscem zgłaszania naruszeń zewnętrznych miał być Rzecznik Praw Obywatelskich. Pierwsza wersja ustawy przewiduje także kary grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności do lat 3 za (I) utrudnianie dokonywania zgłoszenia, (II) dokonywanie działań odwetowych wobec sygnalisty, (III) naruszenie poufności tożsamości sygnalisty czy (IV) brak ustanowienia procedury wewnętrznej.

Jakie zmiany wprowadziła druga wersja ustawy?

Druga wersja ustawy pojawiła się 13 grudnia 2022 roku, w której wprowadzono kilka zmian dotyczącej całej ustawy.  Przede wszystkim ustalono, iż podmiotem właściwym do zgłoszeń zewnętrznych będzie Państwowa Inspekcja Pracy, a nie jak wcześniej Rzecznik Praw Obywatelskich. Zmieniono także zagadnienia związane ze zgłoszeniami zewnętrznymi. Nowym zagadnieniem jest wprowadzenie policji – dokładniej samego komendanta wojewódzkiego i prokuratury jako miejsca przyjmowania zgłoszeń. Sygnalista będzie także mógł pobrać zaświadczenie, że jest sygnalistom. Wprowadzono także zaostrzone sankcje karne za utrudnienie zgłoszenia.

Jakie zmiany wprowadziła trzecia wersja ustawy?

Trzecia wersja ustawy pochodzi z 5 stycznia 2023 rok i najważniejsza zmiana dotyczy niefortunnie sformułowanego przepisu.  Według trzeciej wersji sygnaliści byliby chronieni tylko wówczas, gdy zgłoszone przez nich naruszenie dotyczyłoby naruszenia interesu publicznego. Zmiana ta ograniczała ochronę sygnalistów, którzy zgłaszaliby naruszenia związane z interesem przedsiębiorstwa. Trzecia wersja wprowadza także zmiany związane z działaniem PIP, instytucja ta miałaby udzielać sygnalistom porad na temat praw i środków ochrony. Trzecia wersja zmienia także, że organem, do którego można zgłaszać naruszenia zewnętrzne, nie będzie już sam komendant wojewódzki – a cała policja jako formacja.

Jakie zmiany wprowadziła siódma wersja ustawy?

Zmian w ustawie było wiele, jednak ze względu na powtarzające się zmiany poniżej opisano ostatnie trzy poprawki ustawy, wersję siódmą, ósmą i ostatnią – dziewiątą.

Najważniejszymi zmianami w poprawce majowej było usunięcie policjantów, żołnierzy zawodowych i innych funkcjonariuszy służb mundurowych spośród podmiotów uprawnionych do zgłaszania nieprawidłowości. Dodano także iż od osoby zgłaszającej nieprawidłowości należy pobrać oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, oświadczenie miałoby dotyczyć, że informacja przekazywana przez sygnalistę jest prawdziwa w momencie składania zawiadomienia o naruszeniu. Ponadto wydanie zaświadczenia dla sygnalisty zewnętrznego miałoby być uzależnione od wystarczającego uprawdopodobnienia zgłaszanego naruszenia.

Zdaniem specjalistów zmiany te miały prowadzić do zmniejszenia liczby zgłoszeń zewnętrznych, do czego miało przyczynić się ryzyko odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych informacji.

Ósma wersja ustawy – czy jesteśmy już na finiszu?

O ile poprzednia wersja usunęła funkcjonariuszy policji i żołnierzy jako podmioty uprawnione do zgłaszania nieprawidłowości – tak kolejna wersja ich przywróciła. Ponadto nowe przepisy miały mieć zastosowanie w stosunku do rodzin funkcjonariuszy. Ósma wersja nie uwzględnia tylko funkcjonariuszy policji i żołnierzy – postanowiono rozszerzyć zakres stosowania ustawy na m.in. funkcjonariuszy: Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Doprecyzowano również, iż w momencie, w którym sygnalista nie wie do którego organu zgłosić naruszenia będzie zgłaszać je do Państwowej Inspekcji Pracy, a nie jak wcześniej Rzecznika Praw Obywatelskich.

Kolejną istotną zmianą było wprowadzenie 14-dniowego vacatio legis – czyli okresu obowiązującego od daty ogłoszenia aktu, a faktycznym wejściem w życie przepisów tego aktu. Przedsiębiorcy będą mieć 14 dni na wdrożenie wewnętrznego systemu zgłaszania nieprawidłowości.

Ostatnia wersja ustawy z 1 sierpnia 2023 roku

Ostatnia wersja wprowadziła jedynie dwie poprawki w definicjach i jeden zapis w artykule. Mowa tu o definicji działania odwetowego – wykreślono z niej przesłankę “uciążliwego” niezasadnego inicjonowania postępowań, co w teorii oznacza szerszy zakres postępowań, które mogą być uznane za odwetowe.  Kolejną definicję, którą zmodyfikowano była definicja postępowania prawnego, z którego wykreślono “prawo pracy” – jednak definicja nadal obejmuje wszystkie przepisy prawa – jednak jest to poprawka o charakterze porządkowym, gdyż nie ma procesowej regulacji prawa pracy.

Wprowadzono też zmianę o charakterze praktycznym – w zakresie zgłoszeń zewnętrznych dokonywanych do prokuratora zgłoszenie ma dotyczyć potencjalnego, a nie stwierdzonego naruszenia prawa.

Państwowa Inspekcja Pracy nadal pozostaje organem centralnym.

Podsumowanie

Polska dąży do wdrożenia dyrektywy UE 2019/1937, przypomnijmy, że w odniesieniu do przedsiębiorców zatrudniających co najmniej 250 pracowników, projekt ten jest opóźniony o niemal 2 lata (termin implementacji dyrektywy upłynął 17 grudnia 2021 roku), a w odniesieniu do podmiotów z sektora prywatnego zatrudniających 50-249 pracowników dyrektywa przewiduje termin obowiązywania od 17 grudnia 2023 roku. Polska jest jednym z dwóch krajów (Estonia), które jeszcze nie implementowały tej regulacji.

Wobec Polski wystosowano skargę do TSUE, czyli Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ustawa o ochronie osób zgłaszających nieprawidłowości powinna być uchwalona w trybie pilnym. Z pism, które towarzyszą projektom można wnioskować, że ustawa jest gotowa od przyjęcia przez Radę Ministrów – jednak nie trafiła ona jeszcze do sejmu, gdzie po trafieniu, czeka nią jeszcze kilka etapów procesu

Czy to była ostatnia wersja projektu? Kiedy możemy spodziewać się przekazania ustawy do sejmu? Informujemy, że będziemy przyglądać się kolejnym etapom prac nad ustawą, a o wszystkich zmianach będziemy informować na bieżąco.

Źródła:

Dziennik ustaw, ZARZĄDZENIE NR 229 PREZESA RADY MINISTRÓW

Deloitte, Projekt ustawy o  sygnalistach opublikowany

Prawo.pl, Projekt ustawy o sygnalistach z grudnia 2022, Projekt ustawy o sygnalistach z lipca 2023

Ey.com, Dziewiąta wersja projektu ustawy o ochronie sygnalistów

Po więcej najświeższych informacji z zakresu ochrony sygnalistów zapraszamy do zakładki aktualności.

~Karolina Nowakowska